本帖最后由 范学新 于 2019-3-28 13:06 编辑
垦区改革必须迈过的坎 ——从虎林试点看谁为改革成本买单
垦区的改革已经进入深水区，涉及国家、地方、农垦各方利益的重大调整。这场改革如果说是政治问题，倒不如说是经济问题，同任何改革一样都离不开经济这个基础。如果通过改革，垦区企业卸掉了70多年办社会的沉重包袱，国家减轻财政负担，地方增加社会经济效益，无疑皆大欢喜，各方乐见其成。但事情远没有这样简单，谁为改革成本买单拭目以待，能否迈过经济这道坎还前途未仆，需要接受时间和实践的检验。当年的“虎林试点”大概可以为我们提供一些有益的借鉴。 1994年，虎林县年财政收入达到8000万元，荣登全国百强县。时任县委书记认为应当乘势而上，撤县建市，将县域内的9家农垦和两家森工企业纳入行政管辖，主动提出进行“区域经济一体化改革试点”。此意与省委领导“条块分割、‘国中之国’是阻碍全省经济发展的主要障碍”的观点一拍即合，于是一场以“两还”（还行政管理权于政府，还生产经营权于企业）为目标的政企分开改革迅速展开。但时任政府县长的左奎华算的是经济账，这样改不仅不能增加财政收入（农垦税收占1/3，森工占15%），而且增加事权和行政社会开支，得不偿失。只收税，不管事，不担责，何乐而不为？但这种意见被忽视，没有话语权。 1996年底，“虎林试点”正式启动。虎林县域9家农垦企业共划转到地方人员210人，其中公检法划转153人（公安121人，检察10人，法庭22人），工商20人，土地9人，交通28人，经费按基数划转170万元；党团隶属关系属地管理；划转国有资产原值619万元；教育职能因权责划分不清，没有列入移交范围。虎林县在850、云山、856三个农场设立办事处，编制11人，为虎林县的派出机构。算上森工东方红、迎春两个林业局，虎林县一下子增加“吃财政饭”的近300人，年增加财政支出500多万元，加上其它社会事业支出300万元，增加的财政支出占财政总收入的1/10。 从长远看，再过20年这300人多数将退休，新招300人，再养300人。如果将教育、卫生等社会职能再交过来，新增财政供养人员将达千人以上，占财政总收入将达1/5以上。摸摸家底，算算细账，这种状况实在堪忧，难以为继。1998年4月虎林县又主动向省委报告，申请结束“虎林试点”。6月25日，省委八届二次会议听取《关于结束虎林市区域经济一体化发展改革试点的调查与建议的汇报》并形成纪要，决定结束虎林区域经济一体化发展改革试点。“虎林试点”以“改革目标没达到，企业负担没减轻，改革措施与现行法规相矛盾，时机不成熟，条件不具备”而宣告结束。 虎林县从1994年主动要求试点，到1998年主动申请结束，短短四年时间，试点运行不到一年半。惊动了国务院，涉及从中央有关部委到省委省政府、省直有关部门、农垦总局、森工总局、鸡西市委市政府、虎林县委县政府、牡丹江农管局、县域内11个农垦森工企业，国务院派出了调查组，省委派出了调查组、工作组。这次试点轰动之大，影响之广可见一斑。改革的直接成本没人计算，恐怕几千万元打不住，间接和远期成本难以估计。 一场折腾下来，少数人的意见变成多数，事情又回到了原点。如果能痛定思痛，吃一堑长一智也不失为上策。“虎林试点”的失败最突出、明显的教训就是主观臆断，打错算盘，违背经济规律受到惩罚。 现在正在进行的农垦改革与“虎林试点”相距20年，许多情况发生了重大变化： 一、改革从虎林一个点扩展到整个垦区这个面，一步到位，全面开花。改革的整体性、艰巨性、复杂性与“虎林试点”不可同日而语，我们必须做客观地审视，全面地考量。 二、垦区行政管理体制由政企合一转为单一企业，行政社会职能全部移交属地管理。过去，垦区的行政事业费主要由财政部单列拨款。今后，财政部成为北大荒集团的出资人，从根本上说不再为垦区拨付行政事业经费，只能在改革过渡期内做一些财政转移支付和过渡性安排，纳税人的钱不能为企业经营埋单。北大荒集团也不可能完全卸下包袱，还将继续承担过去办社会所形成的部分债务。 三、20年来，垦区的城镇化建设突飞猛进，“撤队建区”已推进到位，城镇化率达86%左右，城镇的基础设施、公共服务达到较高水平，相当于中等发达国家的平均水平，远高于地方城镇的水平，这无疑是一个很大的成绩和历史进步。过去的投入主要靠国家支持、企业积累、土地收益、巨额举债支撑的，北大荒人在享受城镇化红利的同时，也做出了巨大牺牲。在属地化后，这种“较高水平”的城镇化也许会变成沉重的经济负担，特别是民生领域的巨大投入靠什么支撑下去？据笔者所知，仅前哨农场这个中等农场一年的冬季供暖补贴就达1000多万元，抚远县、寒葱沟镇能负担得起吗？我们祈愿改革后北大荒人的日子越过越好，不愿看到“落魄凤凰不如鸡”的尴尬。 四、我省的经济社会发展在全国仍处于落后位置，财政经济状况不佳，2017年财政自给率只有26.79%，在全国31个省中居25位，除哈尔滨、大庆等少数地市略高些外，多数地市县的财政自给率低于20%，像虎林县那样的“全国百强县”更是凤毛麟爪。改革后，如果改变财政渠道，按省现行的财政渠道分灶吃饭，一方面，必然增加地方财政负担，使自给率本已很低的状况更加捉襟见肘，造成政企分开改革的现实窘境；另一方面，农垦企业所依托的社会环境变差，特别是边远农场的教育、卫生等公共服务、社会事业的原有优势将不复存在，对农垦企业吸引人才、稳定人才必将造成巨大威胁，直接危及北大荒集团实现既定目标和长期稳定更大发展。虽然有中央、省级财政的转移支付，但毕竟“僧多肉少”，二次分配能否保持稳定、体现公平、有所倾斜、支撑发展还是个未知数。所以，在改革中如何解决财政经费的有效供给，继续保持和发展农垦社会事业的优势，优化农垦企业的社会生态环境和垦区人民的生活水平，是一个关系改革前途和成败的关键问题。 综上所述，垦区的改革直接由经济基础决定和制约，必须迈过经济、财力这道坎，必须遵循政治经济学的客观规律。不管利益如何调整，经费如何转移，机制如何转换，改革的直接、间接成本是卸不掉的，必须有人来承担。随着改革的深入，时间和实践将给出答案。我们不能杞人忧天，我们不愿看到办社会70多年、为国家无私奉献的北大荒人，改革后以降低垦区社会化水平和生活水平为代价，让北大荒人流汗、流血又流泪。我们寄希望于黑龙江省经济的更快更大发展、财政自给率的不断提高，北大荒人在为国家、龙江经济做出更大贡献的同时，公平分享改革发展的红利，迎来更美好的明天。 （写于2019年3月25日） ―――――― 注： 1、财政自给率数据来自各省、市、自治区2017年预算执行报告（2018年05月31日 08:56 中国新闻网）； 2、垦区城镇化率来自王守聪书记的报告； 3、“虎林试点”的数字来自本人《“虎林试点”大事记》
| 
楼主