本帖最后由 范学新 于 2018-12-21 12:12 编辑
我对黑龙江农垦改革的制度设计思考
新一轮黑龙江农垦改革正在进行中。随着改革的展开，陆续暴露出一些深层次的矛盾和问题，亟需给予回答和解决。这些矛盾和问题集中在垦区实现政企分开的具体形式，即制度设计。回答和解决这个问题的关键是如何实事求是地认识农垦的实际，只要真正从农垦的实际出发，从国家战略需要出发，具体问题具体分析，一切问题就迎刃而解了。 坚持一切从实际出发，实事求是，是改革的根本出发点和遵循。什么是黑龙江农垦的实际？这个问题看来很简单，但一直以来却众说纷纭，莫衷一是。我认为，1990年黑龙江省委省政府在深入调查研究基础上，将农垦定位为“具有企业性、社会性、区域性、系统性的特殊社会单位”的结论是科学的，是符合农垦实际的，虽然时间已经过去了近30年，但农垦的这个实际没有变，没有过时。垦区既不同于一般地市，更不同于一般企业、城市“院墙企业”，是一个特殊区域、特殊的社会单位。事实证明，正是黑龙江省委那次坚持从垦区实际出发大胆改革的正确决策，赋予垦区相应的行政管理职能，强化部省双层领导体制，创造了统一高效宽松的发展环境，才使垦区解放了生产力和发展活力，迅速摆脱了困境，走上了近三十年健康快速稳定发展的轨道，创造了垦区改革发展新的辉煌，这无疑是黑龙江农垦史上改革发展的一次成功实践，是实事求是思想路线的胜利。 有人说“农垦机构庞大”，不知根据何在？那次改革以后，农垦总局既是省政府的一个厅局，又是相当于地市级的准政府，管理着170万人口、5.62万平方公里辖区、近全省1/4耕地面积的垦区，其行政编制不足500名，只有佳木斯市党政机关编制的1/7—1/10。农垦总局机关长期以来继承发扬“艰苦奋斗，勇于开拓，顾全大局，无私奉献”的北大荒精神，以极少的编制优质高效地完成了繁重的工作任务，其精简与效能是省直机关以及中央编委、部委都一致认可的。如果全国的党政机关都按农垦总局的编制同比例精简，大刀阔斧地改革，全国“吃财政饭”的至少减少2/3，那该又是一种多么可喜的局面呢？！可以毫不夸张地说，农垦精简高效的行政管理模式创造了我国社会现代治理上的一个奇迹。 世界是复杂的，事物是多样的，千变万化的。我们的思想要避免简单化、僵化，用简单划一的固定模式生搬硬套，搞“一刀切”，就必须树立历史、辩证、发展的思维，所谓具体问题具体分析，就是从事物的特殊性而不是一般性出发。对政企分开的改革也是一样，具体分析具体对象的内外部环境、条件，确定改革的模式、路径、进程等。黑龙江省现行政企合一体制的不止垦区一家，而伊春市、伊春林管局，大兴安岭行署、大杨树林管局实行政企分开，其模式与鹤岗、鸡西、七台河、双鸭山四大煤城与矿务局、大庆市与石油管理局类同，基本属于一市一企、一区一企，属于一般意义上的政企分开。 改革开放以来，我国打破传统的行政管理模式，陆续建立了许多经济特区、开发区、自贸区、新区，赋予其许多特殊政策和自主权，进行大胆的探索试验和制度创新，创造了中国改革开放的高地和经济发展的奇迹。本质上，就是创造一种全新的行政管理模式，打破原有的僵化体制和利益固化藩篱，更好为特区、新区企业服务，创造新的发展环境和更高的生产力。中央更是从香港、澳门的特殊历史条件出发，大胆采用“一国两制”的“特别行政区”解决历史问题。十八大以后，中央又决定建立雄安新区，进行更深入全面地改革试验。这些特区、新区的成功绝非偶然，雄辩说明了上层建筑对经济基础的巨大反作用，说明营造全新营商环境改革的巨大潜力，这已成为我国扩大改革开放的有效试验区和成功之路。 黑龙江垦区由于历史发展形成了典型的区域性、社会性特色，形成了农业现代化先进生产力系统，是一个不折不扣的天然特区，这个特区只要打破传统的行政管理模式，按照其它特区的办法和垦区特点赋予其特殊政策和自主权，建立一个集中统一、精简高效、更好更直接为垦区企业服务的政府，垦区一定会像其他经济特区一样，创造新的辉煌。 就全国而言，这样的情况也不乏其例。如新疆生产建设兵团在1976年黑龙江生产建设兵团等同时撤销，但由于新疆的特殊情况，又于次年恢复兵团体制，并逐步赋予其相当于省一级的全部行政管理职能，兵团各师实行“师市合一”的管理体制。实践证明，中央的这一决定是非常及时、完全正确的决策，是实事求是、一切从实际出发的范例。 在新的历史时期，国际竞争日趋激烈，农业成为一个国家的战略资源，我国13亿人口大国的农业更是处于国家战略的基础地位，国家赋予黑龙江农垦屯垦戍边、保障国家粮食安全和农产品有效供给、引领实现农业现代化、农业国有经济国家队、开拓农业国际市场，打造现代化农业航母等更加艰巨光荣的任务，黑龙江垦区在国家战略中的地位和作用更加突出，垦区不仅仅是个国有农业企业，更是国家不可多得的宝贵战略资源。习近平主席在垦区改革的关键时刻视察垦区，感慨“很不容易，很了不起”，提出明确要求，寄于殷切希望。因此，在国家和省部层面要深刻理解和落实习主席的指示，真正解放思想，打破陈规陋习，大胆探索实验，创造最好环境，切实珍惜、保护和发挥好垦区这个“国宝”的地位和作用。我们的政府职能最重要的，就是为解放和发展生产力服务，只要能保护、发展垦区的特殊优势，就应当毫不犹豫、毫无保留地赋予其行政社会管理职能和特殊政策。而不是抱守残缺，因循守旧，不负责任，不计后果，“一放了之”。 现在，国家进入进一步扩大改革开放的新时期，要建立现代化的国家治理体系，行政管理体制在实践中不断创新，“放管服”改革、集约式“一站式”服务、“最多跑一次”改革等大大提高了行政办事效率，为企业创造了优质高效的营商环境。在这种形势下，站在新的历史起点上，将垦区按经济特区对待，量身打造一个新的行政管理模式，建立适应垦区新形势新任务的强有力管理体制支撑，更加集中、贴身、高效地为垦区发展服务，不仅“物超所值”，而且势在必行。 建立集中统一的垦区行政管理体制，也是总结吸取垦区历史体制变革经验教训的必然结论。在垦区70多年的历史上，进行过多次“收—放—收”的体制变革，付出了沉痛教训和巨大损失。最近一次的“虎林试点”折腾了三年多，最终也以“时机不成熟、条件不具备”而告失败。历史一再证明，农垦行政、经济管理体制统一的时候，农垦事业就发展进步，蒸蒸日上；搞“属地化”下放的时候，生产力就停滞倒退，造成巨大损失和破坏。这是客观规律，不以个人的意志、好恶为转移，简单下放垦区的行政社会职能是一条走不通的路。 历史经验证明，政企分开历来是以经济基础为前提的，无不受到现实经济条件的制约。黑龙江省经过40年的改革开放，经济社会发展取得了很大成绩和进步。但毋庸讳言，黑龙江省的经济社会发展在全国仍处于落后位置，财政经济状况不佳，财政自给率只有50%左右，除哈尔滨、大庆等少数地市外，多数地市县的财政自给率只有30%左右。改革前，农垦的财政在中央，有垦区人民的无私奉献和大力支持，各项经费有较好的保证，各项社会事业发展和人民收入生活水平都处于全省的前列。改革后，如果仍维持现行的中央财政渠道，由于分配、利益格局的变化，很可能出现转移、截流、损失浪费等各种问题，增加监督制约成本和难度，难以惠及垦区社会和人民；如果改变财政渠道，按省现行的财政渠道分灶吃饭，一方面，必然增加地方财政负担，使自给率本已很低的状况更加捉襟见肘，造成政企分开改革的现实窘境；另一方面，农垦企业所依托的社会环境变差，特别是边远农场的教育、卫生等社会事业的原有优势将不复存在，对农垦企业吸引人才、稳定人才必将造成巨大威胁，挫伤垦区的影响力、吸引力和凝聚力，直接危及北大荒集团实现既定目标和长期稳定更大发展。所以，继续保持和发展农垦社会事业的优势，优化农垦企业的社会生态环境，是一个关系改革前途和成败的关键问题。 这次的改革虽然没有政企一起“下放”，只将行政社会职能“属地化”下放，不但没有实现体制上的创新和进步，实际上仍然重复了历史上改革开放前的旧模式、旧体制，这确实不是“留恋旧体制”，而是倒退到旧体制。有些人以为取消垦区的行政社会职能，实现“属地化”，农垦企业就可以“甩掉包袱，轻装上阵”，这是十分幼稚可笑的低级错误。垦区政企分开，按集团化、企业化运作绝不是不要行政管理，而是要进一步优化强化社会现代治理。对于任何企业来说，优质行政资源永远是稀缺资源。我们重视市场在资源配置中的决定性作用，绝不是轻视和否定政府的重要作用，这一点对于垦区尤为重要。 垦区将行政社会职能下放，标志着垦区作为一个整体社会区域的解体，三代北大荒人创造的北大荒精神、北大荒文化所赖以生存发展的土壤将不复存在，虽然北大荒精神和文化将在北大荒集团的企业文化中得以延续，但肯定不可同日而语，企业毕竟是以生产经营和经济效益为中心，分散在各地市县的文化建设怎么会以北大荒精神和文化为纽带。如此，不能不说这将是北大荒历史文化遗产的一大损失和遗憾。 垦区113国有农场分布于全省11个地市59个县域范围内，没有集中统一的行政管理体制战略依托和支撑，而是将垦区的行政职能取消、下放、属地化，行政管理与企业发展脱节，由集中管理变为多头管理，造成行政管理分散化、碎片化，各自为政，效率低下，地方难以为垦区企业提供及时有效的行政资源，形成新的体制不顺甚至掣肘，必然丧失体制优势，弱化垦区的发展优势和发展环境，削弱垦区的地位和作用，“伤筋动骨”，使农垦回到传统、僵化、落后的行政管理模式的老路上去，成为完成新时期任务的体制机制障碍。行政职能“属地化”既违背现代社会治理客观规律，又严重脱离垦区实际，其弊端和后果不言而喻。 从改革成本上看，建立农垦特区是在原有行政管理体制基础上实行政企分开，完善、强化和优化垦区功能和环境，振动小，成本低，简便易行，顺理成章，众望所归，必然得到垦区人民的拥护，极大激发垦区人民的积极性和改革发展热情，改革预期的成果指日可待，立竿见影。而按照“属地化”的下放思路和方式，振动大，矛盾多，人心相背，改革预期近期成本高，远期负效应。对于北大荒集团来说，无异于“放下了沉重的包袱，砍掉了腾飞的翅膀”！常言道:“利弊相较取其利,两利相较取其重,两害相较取其轻”。二者相较，孰轻孰重，孰优孰劣，不是一目了然吗？ 当然，上次的农垦改革并非十全十美，也不可能一蹴而就，随着形势的发展也暴露出不少新的问题。这次的改革应该以上次的改革为基础，以政企分开为重点，以问题为导向，以打造现代化农业航母为目标，深化创新行政管理和企业管理体制，为垦区的新发展、新飞跃奠定坚实的体制机制基础。 垦区现行体制的主要问题是：一、政企不分，职责不清，以政代企，干预企业的经营自主权，企业沦为行政的附属物，难于成为市场主体按照市场规律参与竞争，严重制约企业的积极性、创造性和正常成长；二、行政职能设置不科学、不完善，政策支持体系不配套、不健全，特别是财税体制长期不到位，企业负担很重，严重制约垦区社会发展；三、科学决策、监督制约机制十分薄弱，缺乏有效监督和制度约束，造成决策失误、债务包袱沉重、腐败蔓延；四、党的建设薄弱，党组织的隶属关系长期不顺，从严治党缺乏基本的组织、制度保障，政治生态不断恶化；五、北大荒集团成立后长期没有实体运作，改革严重滞后，错失了许多发展机遇。 根据以上思考和分析，垦区改革的制度设计如下： 一、成立副省级农垦特区，按照这次全国机构改革的要求和垦区的实际情况，赋予其相应的行政社会管理职能，特别是财政税收职能，将部省双重领导的体制在新的机构中落到实处。政企合一的农垦总局实行彻底的政企分开，两套机构，两块牌子，职责分明，独立运行。 二、管理局的改革分类进行。一是相对独立的红兴隆、建三江、宝泉岭、牡丹江、九三管理局效仿新疆兵团的模式，成立建制市；二是北安农管局成立农垦特区北安工委。三是在城市的齐齐哈尔、绥化管理局作为农垦特区的派出机构，设置集约化、一站式管理服务机构；将哈尔滨管理局撤销，其行政管理职能并入绥化管理局。各管理局政企分开后，成立北大荒集团分公司，行使企业生产经营管理职能。 三、农场成立社区管理委员会，作为管理局的派出机构，负责社区的行政社会管理。 四、按照国家新一轮机构改革的要求，对垦区的事业单位进行分类改革。一是撤销具有行政职能的事业单位，将其职能并入行政机构；二是保留并加强教育、卫生、科研等社会服务职能的事业单位；三是将不负有行政、社会职能的事业单位一律转企；四是撤销“僵尸”事业单位的机构名称、编制。 这次垦区打破长期政企合一体制，实行政企分开改革，是真正意义上的政企分开。过去有人将此称为“内部分开”，这是不科学、不正确的。这次改革是垦区社会治理走上规范化、现代化、市场化、法制化的一大进步和深刻革命，无疑将进一步焕发垦区人民的积极性、创造性和发展活力，继续发扬北大荒精神，不辜负党和人民的期盼和嘱托，创造出北大荒新时期的新辉煌。 （写于2018年12月19日）
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